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      基本公共教育服務財政投入保障的時代要求、主要挑戰與應對策略

      發布時間:2023-09-21 作者:杜育紅 楊小敏 來源:中國教育新聞網-《人民教育》

      教育是國計也是民生。這種社會和個人本位的目的價值辯證地統一于經濟社會發展的歷史進程,在根本上服務于以人民為中心的發展。黨的二十大提出“實施科教興國戰略,強化現代化建設人才支撐”的三位一體戰略部署,也提出“增進民生福祉,提高人民生活品質”,強調“治國有常,利民為本。為民造福是立黨為公、執政為民的本質要求”,并明確要“健全基本公共服務體系,提高公共服務水平,增強均衡性和可及性,扎實推進共同富?!?。[1] 基于對新中國成立以來歷次黨的全國代表大會報告的梳理分析,可見一個總的趨勢在于,隨著經濟發展和國家綜合國力的增強,民生需求的滿足有了日益強大的經濟基礎、堅實的物質基礎和可靠的財力保障,進入新世紀以來,教育事業的發展相應更加體現在了民生的范疇中。[2] 而且,作為滿足公共需求的社會事業,教育被納入國家的基本公共服務體系并成為一個相對完整的領域,被定義為“基本公共教育服務”。在以人民為中心的中國式現代化推進中,以教育強國的率先建成引領和推動現代化強國建設,辦好人民滿意的教育,對基本公共教育服務提出了優質均衡的體系化建設要求,而公共財政的切實有力保障是關鍵。

      一、時代要求:加快構建優質均衡的基本公共教育服務體系

      關于“基本公共教育服務”的定義,正式出現在《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中,是指在教育領域提供的基礎性公共服務,是主要由政府提供,與全體人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關的公共教育服務,是實現人的終身發展的基本前提和基礎,公共性、普惠性、基礎性、發展性是其主要特征。其在內容范疇上以義務教育為核心,涵蓋進城務工人員隨遷子女、家庭經濟困難學生和殘疾學生的教育保障政策體系?!秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出,到2020年要建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系,逐步實現基本公共教育服務均等化,縮小區域差距。

      歷史地看,我國基本公共教育服務的政策實踐,總體是在21世紀頭20年的小康社會建設中隨著基本公共服務均等化而逐步展開的?!吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》較早從人民生活水平提高的預期目標上提出了比較完善的基本公共服務,并明確“增加對公共服務的投入,為實現人人享有基本公共服務創造條件”。[3] 國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要進一步提出“基本公共服務明顯加強”的目標,內容上包括教育、公共衛生、醫療、社保、減貧、防災減災、社會治安、安全生產等。[4]

      2007年,黨的十七大報告首次從區域協調發展的層面闡述了“基本公共服務”的均等化和相應公共財政體系的完善,特別是對財政轉移支付制度和省級以下財政體制完善的要求。[5] 而且,關于教育事業改革發展的闡述,進入新世紀以來前四次黨的全國代表大會報告基本都是將其作為社會建設的內容,這充分體現了國家意志對于教育在民生功能上的側重,反映了全面建成小康社會這一階段性戰略任務對基本公共服務的要求。一直到《國家基本公共服務標準(2021年版)》的出臺,在“學有所教”的大類下,基本公共教育服務體系有了內容和程度上的完整界定,也有了一個向新階段邁進的總體依據和基本遵循。

      新時代、新征程,黨的二十大報告明確指出“從現在起,中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標,以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。為貫徹落實黨的二十大提出的未來五年“基本公共服務均等化水平明顯提升”和2035年“基本公共服務實現均等化”[6] 的要求,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》(簡稱《意見》),將基本公共教育服務提升到優質均衡和體系化建設的新高度,表現為四個方面的顯著特點。

      一是著眼2035年教育強國的遠景目標,任務明確并采取兩步走的策略。從現在起到2027年優質均衡的基本公共教育服務體系初步建立,2035年總體水平步入世界前列。二是堅持以義務教育為核心的分層次基本公共教育服務優質均衡發展格局。集中體現在由前一個階段以學校標準化建設為重要抓手的縣域層面基本均衡,向區域協調發展、城鄉整體發展、校際均衡發展、群體公平發展的立體化架構擴展。三是全方位的內容體系。既包括著重于學校教育內涵發展的優質均衡,也涉及學生資助、衛生健康、文體活動、就業創業等支持性服務保障。四是組織管理上聯動協同。以共同富裕戰略任務為目標要求,列入黨委和政府的重要議事日程,強化省級統籌,實施部門協同和對普惠性非基本公共教育服務的聯動性支持。

      二、主要挑戰:高水平教育財政投入保障面臨結構性矛盾

      財政投入之于基本公共服務及其均等化的重要作用,一直是被充分強調的。國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要就提出加快公共財政體系建設要根據公共財政服從和服務于公共政策的原則,按照公共財政配置的重點要轉到為全體人民提供均等化基本公共服務的方向,合理劃分政府間事權,合理界定財政支出范圍,并且確定了農村義務教育、職業教育、公共衛生等公共財政預算安排的優先領域。2006年黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,明確提出了財政支持構建社會主義和諧社會、促進基本公共服務均等化的目標和任務。要求健全公共財政體制,調整財政收支結構,把更多財政資金投向公共服務領域,加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障等方面的投入。進一步明確中央和地方的事權,健全財力與事權相匹配的財稅體制。加大財政轉移支付力度,促進轉移支付規范化、法制化。

      關于基本公共教育服務的財政投入保障,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》強調健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制,大幅度增加教育投入。明確國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例2012年達到4%。確定將義務教育全面納入財政保障范圍,實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔,省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的投入體制。進一步完善中央財政和地方財政分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制,提高保障水平。盡快化解農村義務教育學校債務。

      但是,在國家經濟社會發展水平較低的歷史階段,基本公共教育服務的規模和質量直接受制于政府財力的可負擔性。作為衡量教育經費投入保障水平重要指標,財政性教育經費投入占GDP的比例,自20世紀80年代末提出直到2012年才得以實現。也正是這樣一個進程中,國家對接受義務教育的學生免收學費早在20世紀80年代就提出并寫入義務教育法,但由于政府財力不足,直到2008年才得以完全實現,并形成“兩免一補”的長效機制。1993年《中國教育改革和發展綱要》提出“兩基”任務目標,到2011年在全國所有?。▍^、市)全部實現,再到2021年底全國2895個縣級行政單位均通過基本均衡國家督導評估。[7] 這些過程中,無論前一個階段囿于財力不足的艱難實現還是后一個階段得益于財力保障的順利施行,都體現了財政投入的極端重要性。當然,政府財政投入之所以能夠逐步確?;竟步逃盏奶峁?,根源于1994年分稅制改革為中央財政收入提高給予的制度保證,進而才確保了中央政府能夠通過轉移支付制度對基本公共教育服務的均等化進行財政調節。

      新的歷史時期,為構建優質均衡的基本公共教育服務體系,此次《意見》也明確了財政保障的要求,強調提高財政保障水平,著重闡述了堅持把義務教育作為教育投入的重中之重和優化教育經費使用結構。但就教育領域綜合改革和高質量教育體系建設的總體情況來看,財政投入在保障優質均衡的基本公共教育服務體系構建上,未來一個時期內面臨著若干結構性的矛盾問題。

      一是財政性教育經費的需求和供給的結構性矛盾。更加優質均衡和體系化的基本公共教育服務意味著更多的家庭和青少年兒童更加平等地享有更加優質的教育,要辦好老百姓家門口的每一所學校,也就意味著新的教育改革發展任務需要更多人力物力資源和相應財政性教育經費的投入。盡管黨的十八大以來,財政性義務教育經費從2012年的1.17萬億元增加到2021年的2.29萬億元,占國家財政性教育經費投入的比例始終保持在50%以上,[8] 但既有的經費投入保障總體格局是以過去教育發展階段性特點和目標任務為指向的,特別是受到外在經濟發展、人口變化、國際競爭等方面諸多不確定性因素的影響,教育經費投入面臨的重大挑戰在于如何持續增加規模、擴展來源渠道、優化收支結構和提升整體效能。[9] 二是整體與局部的結構性矛盾。一方面以義務教育為核心的基礎教育還存在區域、城鄉、學校之間發展水平的差異,同時未來將疊加學齡人口數量和空間分布結構的變化。這就對公共財政如何有效平衡總體提質與局部補短板、強弱項之間的關系提出了挑戰,即如何做到既要推動普遍的優質發展又要避免造成新的不均衡、不公平。另一方面是關于國家財政保障總體一盤棋的布局下,中央和地方以及省以下各級政府圍繞基本公共教育服務體系的優質均衡,所實踐的事權財權與財力的關系權衡問題。三是內涵與外延的結構性矛盾。加快構建優質均衡的基本公共教育服務體系著重于對義務教育進行普遍的質量提升,公共財政的投入就需要著力于學生全面而有個性化的成長,以教師隊伍素質的全面提升和持續發展,以課程理念內容和教學方式方法的創新等為著力點,還需要持續推進學校辦學條件等外在支持性資源升級的投入,這就面臨財政性教育經費總量既定前提下配置的此消彼長難題。

      三、應對策略:以效率機制的強化提升財政投入保障水平

      基本公共教育服務的公共需求屬性和主要特征,決定了政府的責任主體地位和資金來源于公共財政支出。自新中國成立,在中國式現代化推進的歷史進程中,特別是黨的十八大以來,我國教育事業取得了歷史性成就,教育現代化發展總體水平跨入世界中上國家行列。習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時要求把促進教育公平融入深化教育領域綜合改革的各方面各環節,縮小教育的城鄉、區域、校際、群體差距,努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育,更好滿足群眾對“上好學”的需要,強調各級黨委和政府要始終堅持教育優先發展,在組織領導、發展規劃、資源保障、經費投入上加大力度。[10] 關于構建優質均衡的基本公共教育服務的財政保障,《意見》在總體要求中強調“財政資金投入”要優先保障,“政府主責,不斷加大財政投入力度”。在全面保障義務教育優質均衡發展中強調“提高財政保障水平”,針對精準化學生資助提出各地區要以財政狀況作為根據之一,對于義務教育課后服務資源的豐富和育人功能的強化提出采取財政補貼等方式。

      顯然,加快構建優質均衡的基本公共教育服務體系,公共財政的經費投入保障要以系統思維有的放矢、穩步推進。結合前述的結構性矛盾的闡述,我們認為未來一個時期,圍繞新時代基本公共教育服務體系建設的任務要求,財政要秉持公平的基本理念,強化效率意識和機制的建立健全,以確保經費支持的總體效能和可持續性,具體在于三個層面的若干舉措。

      一是依據頂層設計,在管理制度上創新特殊機制的使用。對于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的財政保障,首要的是經費的合理有效配置。上述《意見》進行了頂層設計上的安排,針對現實中的突出問題,在管理制度上,一方面要進一步堅持和強化中央財政轉移支付制度的有力作用,宏觀上持續發揮調節地方財力以保障普遍性質量提升,另一方面要著力于省級統籌的要求深化省以下財政事權和支出責任改革,同時針對當前縣級財政的突出問題,在諸如鄉村教師隊伍建設、教育數字化改革中的硬件升級等特定領域,建立常態化的財政直達機制,充分調動地方的積極性,提高資金分配的有效性。

      二是教育政策過程閉環中公共財政效果評價和反饋機制?;ㄥX必問效,是預算績效管理的一個基本出發點?;竟步逃阵w系的優質和均衡構建,必然繼續以政策舉措的實施而展開,歷史性地沿用一系列重大的計劃和工程,從而實現財政性教育經費在預算制定和實施上的財事結合。盡管教育領域的績效評價因產出的復雜性而難以進行精確的評估,但是從提升財政性教育經費效益的必要性而言,作為一種機制,未來應當改變我們對政策過程監測評估不夠的局面,提升政策過程的閉環意識,加強效果的評估并形成促進政策調整完善的反饋機制,提高資金使用的合理性。

      三是著力于激發學校辦學活力,推動教育教學實踐創新。如果經費的投入保障沒有形成對微觀辦學主體活力的持續激發,高質量教育體系建設就會失去動力。[11] 學校是優質均衡基本公共教育服務的主要承載體,財政投入的保障最終都要落實到每一所學校圍繞教育教學活動進行經費的使用。因而,未來一個時期,既需要在教育事業經費上進行人員、公用和基建方面的結構性優化調整,更需要在財政性教育經費的預算和支出管理上進一步簡政放權,給予中小學校更大的支配空間,服務于教育教學水平的全面提升。

      注釋:

      [1][6] 習近平. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[M]. 北京:人民出版社,2022.10:33,46.

      [2] 楊小敏,龐麗娟. 國計民生辯證關系下教育的時代使命與改革發展[J]. 中小學校長,2022(12):5-9.

      [3] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要[EB/OL]. https://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60699.htm.

      [4] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2006-03/18/content_347869.htm.

      [5] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[M].北京:人民出版社,2007.10:20,24,26.

      [7][8]“教育這十年”“1+1”系列發布會⑤:介紹黨的十八大以來義務教育改革發展成效[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54598/.

      [9][11] 楊小敏,杜育紅.國家戰略驅動下教育經費投入的總體格局與政策取向[J].教育研究,2023,44(05):134-144.

      [10] 習近平主持中央政治局第五次集體學習并發表重要講話[EB/OL]. https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202305/content_6883632.htm.

      (杜育紅,北京師范大學教育學部教授,教育經濟研究所所長,中國教育學會教育經濟學分會理事長;楊小敏,北京師范大學中國教育政策研究院副教授,教育政策與財政研究中心主任)

      《人民教育》2023年第13-14期

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