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      包金玲:教育強國建設背景下教育治理現代化的政策邏輯和實踐理路

      發布時間:2024-02-22 作者:包金玲 來源:中國教育新聞網-《人民教育》

      教育治理涉及一個國家的傳統文化特質、經濟體制、政治體制、意識形態以及公共管理體制,不同國家、不同社會制度背景決定著不同的教育治理模式。黨的二十大報告指出:“中國式現代化,是中國共產黨領導的社會主義現代化,既有各國現代化的共同特征,更有基于自己國情的中國特色?!苯衲?月,習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時強調:“我們要建設的教育強國,是中國特色社會主義教育強國?!币虼?,正如有學者指出,“中國需要一種區別于西方主流全球治理理論的特殊理論視角。公共治理這一實踐性極強的領域,需要與治理的實施主體所在環境實際情況緊密聯系,所以中國的公共治理研究需要給予中國的公共管理和社會環境足夠的重視”。[1]

      當前,我國教育治理現代化取得了一定的進展,形成了具有中國特色的教育治理現代化實踐模式,為推進教育強國建設奠定了良好的基礎。如通過簡政放權,管理中心下移,探索建立服務型政府;堅持“放管服”相結合,探索教育管辦評分離,構建現代學校治理體系;構建學校家庭社會協同育人機制;等等。教育治理現代化是一個不斷推進的過程,需要伴隨經濟社會發展形勢作出必要的調整和回應。如何通過教育治理現代化推進教育強國建設,是擺在廣大教育工作者面前的一項重要課題。

      一、加強黨對教育工作的全面領導,將制度優勢轉化為發展教育事業的強大動力

      2018年9月,習近平總書記在全國教育大會上的講話中明確指出,加強黨對教育工作的全面領導,是辦好教育的根本保證。加強黨對教育工作的領導,旨在推動黨委、政府主要領導以政治高度引領正確的辦學方向,堅決落實立德樹人根本任務;以大局意識統籌規劃區域教育改革和發展,保障教育優先發展,促進教育公平與質量提升,發揮教育在社會主義現代化進程中的基礎性、先導性和全局性作用。

      近年來,黨中央、國務院多次出臺重磅文件,要求各地黨委和政府主要負責人提高政治站位,真正將教育事業納入地方經濟社會發展總體規劃,堅持教育優先發展,使教育同黨和國家事業、地方經濟社會發展需求相適應,同區域人民群眾所期待的目標相適應。實踐表明,教育改革成效好不好,很大程度上取決于地方黨委和政府是否重視并支持教育。漢陰縣是陜西省安康市所轄10個縣區之一,雖然財力非常緊張,但當時還是國貧縣的漢陰縣各級黨委、政府堅持優先發展教育,緊扣辦人民滿意教育的目標,大力加強教育事業基礎能力建設,著力深化教育體制機制改革。該縣實行“一把手”工程,建立了縣委書記關心教育、縣長主管教育、一名縣委常委聯系教育、副縣長協管教育的管理機制,形成黨政一把手負總責、一套班子齊抓共管的工作格局,促進全縣教育事業取得了長足進步。漢陰縣先后榮獲國家義務教育發展基本均衡縣、國家級農村職成教育示范縣、陜西省教育強縣等稱號。教育發展自然推動了經濟社會全面發展,自2020年起,該縣退出了貧困縣序列。漢陰縣的案例表明,推動教育治理現代化的關鍵在于地方黨委和政府主要負責人要發揮好黨的領導這一制度優勢,把教育真正放在國之大計、黨之大計的高度履行教育職責。

      加強黨對教育工作的全面領導,有利于全黨和各級政府統一思想,有利于各部門之間協調配合、共同合作,為全面深化教育改革提供根本的組織保障。2022年,中共中央辦公廳印發《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見(試行)》,這是基礎教育領域貫徹落實黨的全面領導的重要部署。一年來,各地因地制宜、因校制宜,基礎教育管理新體制初步形成。已經推行新的管理體制的地區或學校,從明確黨組織領導職責、完善議事規則和流程以及加強黨建工作等方面具體推進。當前主要面臨的問題是:多數學校缺少熟悉黨務工作的專職人員,制約了黨建工作的有效開展;有些分設書記和校長的學校存在二者不和的問題,降低了學校管理的公平性與效率;黨建工作與業務工作的有效融合機制有待進一步完善。對此,各地各校要進一步提高對實行新體制改革的認識,提高政治站位,堅決貫徹落實。已經分設書記和校長的學校要完善制度建設,如將新體制納入學校章程,嚴格按照制度實行,書記和校長要提高政治覺悟,避免跟從個人的喜好做事。針對中小學校缺少黨務工作專職人員的現實,可以多在中青年教師中發展黨員,補充并培養熟悉黨務工作的教師從事黨建工作,逐步探索形成黨建與業務相融合的有效機制。

      二、增強依法行政職能,加大法治政府建設力度

      通過制度規范和約束教育行政過程中的權力運行,既體現了法治要求對教育行政管理者的統攝和規范,也體現了法律對各教育主體權利與義務的保障。只有事先通過法律法規對政府、學校以及社會各相關單位和組織的各自管理權限進行具體規定,才能明確教育治理各主體之間的權限邊界。權力與責任是相伴隨的,厘清權責事項,既是明確各負其責的范疇,同時也是建立一種責任分擔機制。

      近年來,不少地區通過加強依法行政能力,以科學化、民主化、法治化手段提高教育行政質量。2016年12月30日,山東省青島市頒布實施了《青島市中小學校管理辦法》,作為國內第一部以學校為主體的政府規章,該辦法的實施在規范教育治理各主體的職責、設立學校內部治理結構和運行機制、明確社會參與教育的法律地位、構建主體多元的教育評估和質量監測體系以及建立部門聯動機制等方面進行了有效探索。青島市的案例表明,通過加強地方教育法規建設,運用法治思維和法治方式推動教育改革,探索構建依法行政、依法辦學和依法參與的現代教育治理新格局是可行且有效的。當前,不少地區還主要依賴經驗管理,導致該地區一旦發生主要負責人變更就難以維持原有的教育生態環境。因此,依據治理理念,各地區在已經構建起服務型政府的基礎上,應增強地方教育法規建設,加大法治政府建設的力度。

      依法行政需要進一步加強上一級政府對下一級政府的監管責任。以近期引起社會強烈反響的“課間十分鐘消失”為例,一些地區或學校顧慮學生安全問題,采取簡單限制課間活動的做法,受到家長及社會的普遍質疑。實際上,教育部于2021年就出臺了《未成年人學校保護規定》,以部門規章的形式,督促各地區各學校不得約束學生課間及其他非教學時間,保證學生有休息、參與校園文娛活動時間,依法落實未成年人的基本權益。也有不少地區或學校充分利用區域資源或學校資源,根據課間長短設計了豐富且有趣的活動,深受學生歡迎。

      另外,在依法行政過程中,不能取消必要的行政干預。首先,由國家向地方下放權限時,是以國家能夠承擔起把握教育發展方向、保障教育公平與質量的職責為前提的,同時在面對復雜環境條件時,國家有責任加大對地方的行政干預。以國家治理校外培訓機構為例。一段時間以來,與升學掛鉤的校外培訓機構迅速擴張,不僅加大了家庭經濟負擔以及學生學業壓力,同時擾亂了正常的教育秩序,嚴重影響了教育公平,造成不良的社會影響。這引起黨中央、國務院的高度重視。2021年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》,明確提出全面規范校外培訓機構行為,嚴格限制學科類校外培訓機構。為了落實“雙減”政策,教育部專門成立了校外培訓監管司,以行政手段具體指導面向中小學生(含幼兒)的校外教育培訓管理工作。近年來,校外培訓監管司堅持執法監督與國家干預相結合,制定了一系列管理規定,全面加強校外培訓機構監管,依法查處違法行為,在合理保護其合法權益的同時,有效遏制了學科培訓無序擴張亂象,有效保障了義務教育階段教育的公平性。

      三、堅持系統觀念,全面提升公共服務能力

      按照服務主體多元化、治理權力多中心化和服務結構多樣化的治理理念,不少先行先試地區的教育管理職能部門開始由管理屬性向治理屬性轉變。教育行政部門由過去的主要主導部門向擁有一定責權的部門轉變,在實行政府權力下放、逐步擴大學校辦學自主權的同時,進行職能整合,減少職能交叉以及學校事務管理的層級。主要體現在以下幾個方面:一是將原來內設機構中職能交叉部門進行整合和調整;二是按照新的機構改革方案,將衛生、體育或科技部門整合調整到教育部門當中,教育行政機構管轄的范圍開始由單純的學校教育領域,擴展到與人的終身發展相關的衛生、體育、科技等部門領域;三是有效運用現代信息技術手段,實行“一站式服務”,盡可能就近為人民群眾提供方便、迅捷的服務。教育信息化作為推進教育現代化的有力支撐,其作用將越來越廣泛。如浙江省溫州市教育局以大數據為支點,打造“互聯網+政務”模式,[2] 有效提升了公共教育服務能力和水平。

      當前,多數地區基本建立了公共服務制度體系,但在政策執行過程中仍存在權力過于集中、職責邊界模糊等現實問題,制度的整體優勢未能得到有效發揮,與教育強國建設要求還有一定差距,制約了教育治理現代化的實際進程。按照黨的二十大提出的“堅持以人民為中心”的指導思想,迫切需要各級黨委和政府對現有教育管理體制進行全面系統的改進和完善,按照系統發展的理念,因地制宜,分類實施,全面提升公共教育服務能力。

      一是推進政府轉變行政職能,加強教育督導問責。按照當前教育“放管服”改革要求,教育主管部門要將權限進一步向基層下放,主要權限下放到能夠就近提供服務的管理層面。在下放權限過程中,首先要明確地方黨委和政府主要負責人是提供公共產品的“第一責任人”,其次要處理好放權與監管之間的關系。我國正在不斷強化教育問責制度,基本建立了對各級政府教育業績的考核制度。如山東省濰坊市多年堅持在兩會期間公布各區縣教育業績排行表,該做法在督促地方政府將教育事業納入地方業績、履行好發展教育的相關職責等方面發揮了很好的作用,該市教育行業多年來保持了較高的人民滿意度,在全國打造出濰坊教育名片。

      二是實行教育領域綜合行政。一直以來,我國教育管理體制自成封閉系統,主要是在教育系統內部進行運作,缺乏與社會各橫向部門之間的聯系與合作。在政策執行過程中,往往因為部門之間缺乏協調機制,使得政策雖好卻不能很好地落地,制約了教育改革與發展的實際效果。從構建橫向部門協作機制來看,可將教育以及與之相鄰的人事、財務、編制、發展、規劃、衛生、公安等諸多公共領域納入教育政策范疇內,進行系統設計和規劃,通過部門之間以及專業人員之間的協同與合作,使各部門以及專業人員共同擔負起區域內育人的責任與義務,共同治理教育領域面臨的問題,最終實現善治的目的。

      四、保障教育公平,讓每一個孩子享有公平而有質量的教育

      公共性概念因時代不同、國家不同而具有不同含義,因此關于教育公共性的概念有多種解釋。

      公共性一般是指由法律規定的公共教育內容以及公共教育制度,其根本任務是堅持黨的領導,遵循憲法確定的基本原則,發展社會主義教育事業。

      通常來講,公共性有三層含義,即公益性、平等性和民主性。其中,平等性應是公共性內涵中最為根本的內容。政府本身是受公共事業委托的代理執行機構,保障每一個孩子享有公平而有質量的教育是政府應盡的責任和義務。以國家治理“縣域高中”為例。針對前段時間社會上普遍反映縣域高中教育質量不高的問題,黨中央、國務院迅速作出關于加強縣域高中建設的決策部署,教育部及時組建專家團隊對縣域高中辦學實際情況開展調研,在專家意見基礎上,聯合九部門印發《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》。一些地區積極探索,有效緩解了縣域高中發展的瓶頸問題。如江西省探索構建了“一體兩翼三聯動”體系,即以縣域高中為“主體”,提升縣中發展內驅力;以高校和優質高中為“兩翼”,發揮優勢資源推動力,推進高校與縣中合作。省級財政優先保障縣中建設資金,進一步提高普通高中生均公用經費標準,設立專項資金對縣中托管幫扶取得明顯成效的予以獎補。通過該舉措,江西省形成了優質均衡、多樣特色、齊頭并進的高中發展格局。[3]

      因此,各地區黨委和政府主要負責人要切實履行教育職責,合理配置公共教育資源,提高公共服務能力和水平,保證讓每一個孩子都能享有公平而有質量的教育,這將始終是我國教育治理現代化進程中一項重要使命和時代課題。

      注釋:

      [1] 蔡拓. 全球治理的中國視角與實踐[J]. 中國社會科學. 20041194-106.

      [2] 姜瑾瑾、徐晴翔. 溫州教育“最多跑一次”三項指標全省第一[N]. 溫州都市報. 2020-12-238.

      [3] 楊冬華. 江西省構建“一體兩翼三聯動”體系,加快推動縣域普通高中高質量發展[EB/OL]. http://jyt.jiangxi.gov.cn,2023-08-09.

      包金玲 作者系國家教育行政學院基礎教育研究中心主任、研究員)

      《人民教育》2023年第24期

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