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      殊途與同歸:基礎教育學區化管理、集團化辦學的比較與啟示

      發布時間:2024-02-27 作者:楊小微 來源:中國教育新聞網-《人民教育》

      2023年8月,教育部、國家發展改革委、財政部三部門印發《關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》,數次提到“學區”和“集團”,要求“大力加強城鄉學校共同體建設,健全學區和集團辦學管理運行機制,促進骨干教師交流輪崗和優質教育資源共享,加快推進學區內、集團內學校率先實現優質均衡”。實際上,學區化管理、集團化辦學在我國基礎教育界由來已久,二者雖指向一致,卻同中有異、異中有同,本文在此略作辨析,以探明其促進基礎教育優質均衡發展的“殊途”與“同歸”。

      一、基礎教育優質均衡的發展追求催生學區化管理與集團化辦學

      基礎教育領域以公辦學校為主體的學區化集團化辦學興起并成為一種大趨勢,是我國教育從基本均衡走向優質均衡過程中一種順勢而生的現象。自改革開放以來,我國基礎教育經歷了從效率優先的重點發展到公平導向的均衡發展。在追求均衡發展的過程中,又出現了從外延式均衡向內涵式均衡的轉向,以回應人民群眾從“有學上”到“上好學”的教育訴求。進入新世紀以來,快速城鎮化使得大量農村適齡兒童隨務工的父母進城,平等接受義務教育及獲得升學機會成為越來越強烈的公平訴求,浙江杭州等地為降低擇校熱而大力推進公辦學校的集團化辦學,這一舉措漸漸傳播到國內其他區域。從最初引發“圈地運動”“牛奶稀釋”“同質化”等質疑和論爭不斷,到慢慢獲得認可并擴大探索范圍,越來越多的集團辦學形態如“學區集團”“學校教育聯盟”以及共建式或融合式“教育聯合體”等也逐漸問世。

      盡管廣義上的“學區”概念及其辦學實踐出現更早,但從促進基礎教育均衡發展這一可比意義上來說,學區化管理差不多是與集團化辦學齊頭并進的。對相關文獻進行梳理則不難發現,學區化通常被表述為“學區管理”“學區集團管理”“學區一體化管理”多種形式,更多的地方政府文件和研究性文章則直接將“學區化集團化”并稱。正如有論者指出的那樣,“不論政策話語層面,還是客觀實踐層面,學區化和集團化都具有顯著的伴生性和關聯性,但研究層面尚未重視這種關聯,因而尚未對學區化與集團化到底是何關系、如何有針對性地推動學區化與集團化實踐轉型和深化等問題予以追問和思考”。[1] 對二者在來源、內涵、機制和價值等方面的異同也較少進行考辨。

      學區化管理和集團化辦學最核心的價值是推進基礎教育的優質均衡發展。在“有學上”的訴求得到基本滿足之后,“上好學”成為最突出的矛盾。然而,已有的優質學校主要是在過去重點學校的基礎上發展而來,總量畢竟有限,初期的學區化集團化建設已經將這些優質資源充分開發利用,甚至高校及科研機構的研究人員也陸續卷入其中成為合作者,但仍然難以滿足人民群眾持續增長的擇校訴求。2020年9月,教育部等八部門印發《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》,要求強化優質學校帶動作用,完善學區治理體系,合理劃分學區范圍,促進學區內學校多樣特色、優質均衡發展。2023年,基礎教育擴優提質文件在鼓勵學區化集團化辦學的同時,要求推進優質學校挖潛擴容,加快新優質學校成長,具體是“通過高起點舉辦新建學校、改造幫扶基礎相對較好的學校等方式,加快辦好一批條件較優、質量較高、群眾滿意的‘家門口’新優質學?!???梢钥闯?,擴大優質教育資源、推進基礎教育優質均衡是學區化集團化辦學政策的核心所在。

      二、學區化管理與集團化辦學同中有異

      通常說到學區化與集團化的區別,都會提及學區化具有地理上靠近的特點,然而這并不是二者之間唯一的區別,真正的區別在于理念的來源、治理的風格和舉措指向的重點不同。

      1. 治理理念的來源不同

      盡管學區化集團化均屬于學校教育治理現代化的嘗試,但其來源各不相同,前者來自行政管理,后者來自企業管理。

      新中國成立以來,廣義上的學區管理模式先后經歷了以中心校為核心架構的“農村大學區”到城鎮化背景下的城區“學區化管理”,再到城市“學區制管理”的演變。而狹義上的學區化管理,不同論者的定義、不同地方的實踐都存在一些差異。就其共性而言,一是學區內的學校在地理位置上相對集中、相互靠近;二是學區運作上并非完全的行政調控,也非完全的民間行為,是行政、督導、教研科研部門、學校和社區等多方主體共同參與下的學區治理;三是學區化管理以促進學區內學校優質均衡發展為理念,實行教育資源共享、教師區內流動、教研科研及培訓統籌。

      集團化辦學是一種體制機制上的創舉。它汲取了企業集團化發展的方法與策略,以資源優化整合的方式,集聚各種學術、政治和社會的力量,不斷提升學校的品質、品位和社會影響力。與此同時,學校治理現代化的新路也被不斷開拓出來。改革開放以來,在我國基礎教育領域先后出現職業教育集團、民辦教育集團和公辦學校教育集團多種性質并存的局面。如20多年前出現的由行業、企業和學校共同組建的職業教育集團,是為了促進職業教育與行業、企業的緊密結合。隨后,多種樣態的民辦教育集團開始出現,有的是同一舉辦者在同一地區或不同地區舉辦多所學校,以集團形式進行管理;有的是同一舉辦者舉辦不同學段(如從學前教育到高等教育)、不同類型(如從普通教育到職業教育)的學校,也采取集團管理的形式。

      2. 治理方式的風格不同

      盡管學區化集團化辦學均離不開政府的主導和行政部門的支持,但在治理風格上,學區化更偏重于行政方式,集團化更體現為一種民間風格。2012年,國務院印發的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》提出:“發揮優質學校的輻射帶動作用,鼓勵建立學校聯盟,探索集團化辦學,提倡對口幫扶,實施學區化管理,整體提升學校辦學水平?!贝撕?,北京、上海等地相繼出臺學區化集團化辦學政策,開展實踐探索。2017年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》提出,“改進管理模式,試行學區化管理,探索集團化辦學,采取委托管理、強校帶弱校、學校聯盟、九年一貫制等靈活多樣的辦學形式”。兩個文件在“學區化管理”“集團化辦學”的提法上口徑非常一致,這表明學區化是一種管理模式,集團化則是一種辦學模式。學區化是行政區劃管理的延伸或細分,必然帶有行政色彩;集團化是由單個學校獨立辦學發展延伸到多所學校的相互關聯、交流合作,帶有民間自主自發的性質。

      3. 治理舉措的重心不同

      學區化治理舉措的重心在“統籌”,集團化辦學舉措的重點是“共享”。以重慶市榮昌區學區化治理為例,學區組織領導架構上不僅有行政代表“學區長”的主導,還有督導部門代表“督學長”和教研部門“駐點教研員”的加持。以浙江省杭州市上城區凱旋教育集團為例,其特色是在集團理事會與成員校之間設立評價與管理中心、課程研發中心、教師發展中心以及體音美跨校教研組,日常運作上通過建立“學生聯招、教師聯聘、活動聯合、資源聯享、特色聯建、中小學聯動、專家聯席、平臺聯通”等“八聯”機制,確保各種教育資源的共享。從這兩個例子可以看出,學區化與集團化的治理重心有明顯區別。

      三、學區化管理與集團化辦學異中有同

      就推動基礎教育優質均衡發展而言,上述這些不同都不是本質和關鍵的不同,相反,學區化管理與集團化辦學二者有共同的發展旨趣、變革指向和未來走向。

      1. 發展旨趣相同

      首先,都是為基礎教育的優質均衡而來。集團化辦學的初衷,就是帶動更多學校實現優質發展,其深遠意義就在于促進有質量的教育公平。根據我們在與浙江、江蘇等地合作過程中的觀察,通過集團化辦學實現學校內涵式發展已經逐漸成為共識,而跟風、走形式的“集團”辦學畢竟不是主流。

      其次,都為中國教育現代化發展的質量效益而來。誠然,在學區化集團化的實踐潮流中,不排除因動機不當、管理不力、認識不清等因素造成集團辦學低效甚至無效的現象??朔@一現象,除了端正動機之外,要有可行的主題、可靠的機制和有效的舉措,在領導與管理、課程與教學、班級與學生成長、研修與教師發展、學校文化建設、校家社協同育人等方面有實質性合作與互動。在多主體共同參與之下,管理與評價、課程研發與課堂變革、教研科研與教師發展、優質資源的集聚與輻射等方面“多中心治理”格局開始顯現出來,“質量第一、效益優先”的觀念也通過教學質量改進與學業支持得以轉化為學校辦學的實績。

      再次,都為培養現代中國的時代新人而來。只有全面提升學生正確的價值觀念、責任擔當、意志品質、思維能力、創新精神等綜合素質,提高學生身心健康發展水平,培育擔當民族復興大任的時代新人的教育使命才得以實現。任何教育改革舉措最終要以促進人的成長為旨歸,學區化集團化治理變革亦不例外?,F代治理的核心意涵是“多主體參與、多中心治理”,學生、教師、家長及社會人士都會作為主體參與其間,過程中的自主決策、主動參與、積極互動、合作探索等,本身就是促進每一主體自我成長的力量。

      2. 變革指向一致

      從本質上說,學區化集團化走的都是治理變革的路子,都指向學校教育治理體系(體制機制的改革)和治理能力的現代化。下面以筆者經歷的重慶榮昌區以學區化治理推進基礎教育現代化合作探索以及杭州市上城區凱旋教育集團共建為例。

      榮昌區在2016年前后就自主推行了“學區制”,其初衷是為了解決行政轄區內學校多、舉措難以深入和落地的問題。于是,該區以鎮鄉為單位設立8個學區,每個學區以2—3個中心校為核心架構,帶動村小、教學點共同發展。自2018年起,榮昌區以“縮小落差、迎接挑戰、突破瓶頸、化解問題”為發展原則,與華東師范大學基礎教育改革與發展研究所合作,聚焦核心問題,開啟了素質教育發展行動、城鄉教育一體化行動、“三名”(名校長、名教師、名教研員)工程培養行動和高初中質量提升與學業支持行動等“四大行動”,旨在探索適合西部實際的教育現代化發展路徑。其中,城鄉教育一體化行動提煉出區校多級多維聯動機制、區內教師柔性流動機制、優質資源共享機制、特色學校示范輻射機制、協商式發展性督導評估機制等五大機制。城鄉教育一體化的建設主線是以各級政府部門、區教委主導的“行政維”為高位統整,區教師進修學校教研部門主導的“教育教學維”為中位引領,學區、督導督學主導的“督導維”為低位落實,以此構建學區、督導責任區、學校三位一體,城區基地校、學區基地校、學區內其他學校多級聯動的行動模式。[2] 如此,以“三位一體”“多級聯動”為抓手,開創了以城帶鄉、以鄉促城、深度合作、有效互動的城鄉教育一體化治理的新格局。

      杭州凱旋教育集團在集團治理過程中的多主體參與、集團組織創新上的多中心治理、集團活動運作上的學生聯招教師聯聘等“八聯”機制、各門學科尤其是體音美等學科的跨校選課、跨校教研、聯校課程開發,還有各種涉及集團決策、實施、評價及協調各成員學校關系的章程、計劃和各項會議制度等,不僅創生了多樣化的協作模式和互動平臺,也開啟了集團化學校內部治理和對外輻射的新局面。

      3. 未來走向趨近

      總體來看,學區化集團化在基礎教育高質量發展的大背景下,都將走向擴優提質,都將淡化“緊密”或“松散”之類的建制紛爭,都將帶來更多的文化共識與文化共生。

      參照已有經驗,在基礎教育擴優提質進程中,學區和集團內的合作取向,也將發生從“促進均衡”到“機制創新”再到“文化共生”的轉向;學區和集團內的合作關系,也將從“抱團發展”到“共享—共創”再到“互利共生”;二者的合作過程也將持續多元互動,從“點對點支持”到“多維多層多向的合作”,再到“中國式”多元文化整合。

      集團化辦學歷程中曾經為“緊密”還是“松散”爭論不休,學區化治理也存在編制的有無、事權的歸屬、職級的糾結等問題。而在未來,這些都不再重要,重要的是合作多方是否展開了真誠的互動,是否實現了有效的共享,是否成功開展了共建與共治。

      學區和集團內部因攜手而產生的合作文化也將發生深刻變化,將繼續超越“器物—空間”本位,走向“意義—關系”本位。價值觀、信念和假設都是深藏于學校文化整體之中的“意義”,有形無形地塑造著人們的行為方式和文化產品??梢哉f,文化建設起于“意義”,終于“意義”,以“意義”構建“關系”,進而結成“文化之網”。

      學區化、集團化,還有委托管理、一校多校、一校多區,“這些新型的組織結構形態是多方主體參與和互動之下學校發展的‘共享平臺’,它們在生存與發展中涌現出來的協商共治、共享共創等特質,既飽含現代性,也富有未來性”。[3] 這些組織形態的實質是共治,而共治的前提和實質是達成文化價值取向上的共識以及組織發展愿景上的共享,是在持續的共享、共建和共同治理中不斷開創未來。

      本文系國家社科基金2023年度教育學重大招標課題 “中國教育現代化的理論建構和實踐探索研究”(項目編號:VAA230006)階段性研究成果

      注釋:

      [1] 范小梅,戴暉,柏松江. 學區化與集團化關系考辨[J]. 教育與教學研究,2022(5):1-12.

      [2] 余曉堰,寧本濤. 優化機制,統籌學區,推進城鄉教育一體化[N]. 光明日報,2023-9-19(13).

      [3] 楊曉瑩,楊小微. 共享發展:基礎教育集團化辦學的路徑探尋[J]. 教育發展研究,2020(2):34-41.

      楊小微 作者系廣西師范大學教育學部教授,華東師范大學基礎教育改革與發展研究所教育現代化研究中心首席專家)

      《人民教育》2024年第1期

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