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基礎教育擴優(yōu)提質(zhì)背景下 集團化辦學(xué)的任務(wù)與挑戰

發(fā)布時(shí)間:2024-06-19 作者:?jiǎn)体\忠 來(lái)源:中國教育新聞網(wǎng)-《中國民族教育》

集團化辦學(xué)首次進(jìn)入國家政策視野始于2012年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》,政府推動(dòng)集團化辦學(xué)的初衷是為了促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2023年8月,教育部、國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于實(shí)施新時(shí)代基礎教育擴優(yōu)提質(zhì)行動(dòng)計劃的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)提出,集團化辦學(xué)的使命升級為促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和擴大優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源總量?jì)煞矫?。這意味著(zhù)集團化辦學(xué)不僅從義務(wù)教育階段擴展到了高中以及整個(gè)基礎教育階段,而且其使命也從促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展擴展為促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和擴大普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源總量?jì)煞矫妗?/span>

集團化辦學(xué)任務(wù)定位變化的背景

《意見(jiàn)》文件出臺有三方面的背景。一是我國經(jīng)濟步入高質(zhì)量發(fā)展階段,高質(zhì)量發(fā)展是從“有沒(méi)有”轉向“好不好”。所謂“好”,意味著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展要經(jīng)歷量與質(zhì)之間的轉換,即由過(guò)去倚重規模數量的模式升級為依靠提高質(zhì)量、理順結構的新模式。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展背景下,擴優(yōu)提質(zhì)自然也就成為各級各類(lèi)教育發(fā)展的應有之義。

二是我國人口出生率大幅下降,人口總量開(kāi)始減少。2022年,我國人口總量開(kāi)始負增長(cháng)。隨著(zhù)人口出生率的持續下降,學(xué)齡人口開(kāi)始負增長(cháng)。隨著(zhù)學(xué)齡人口的減少,一些發(fā)達省市如江蘇、上海等,在“十四五”規劃中已明確提出要通過(guò)降低生師比等措施提高教育質(zhì)量標準。

三是義務(wù)教育進(jìn)入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。2019年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現代化實(shí)施方案(2018—2022年)》,強調要推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現代化2035》,從中長(cháng)期戰略規劃的高度再次明確,在實(shí)現縣域內義務(wù)教育基本均衡的基礎上,要進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡,到2035年,實(shí)現義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣(市、區)的比例達到95%。

在以上三方面的背景下,集團化辦學(xué)有了新的任務(wù)定位,即不僅要繼續承擔義務(wù)教育基本均衡階段縮小差距,推動(dòng)均衡發(fā)展的使命,而且要切實(shí)承擔起擴大優(yōu)質(zhì)教育總量的任務(wù)。

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡對集團化辦學(xué)的新要求

2020年底,全國累計已有26個(gè)省份、2809個(gè)縣實(shí)現縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展,占比96.8%。集團化辦學(xué)在推進(jìn)義務(wù)教育基本均衡過(guò)程中有效緩解了“擇校熱”,提升了教育系統的整體運營(yíng)效率。以北京小學(xué)教育集團為例,集團成立于2011年,天寧寺分校在進(jìn)入該集團之前,一年級只能招2到3個(gè)班,而且多為非京籍流動(dòng)人口子女。納入集團后,當年就實(shí)現了本地戶(hù)籍孩子大量回流入學(xué),招生人數達到6個(gè)班。后來(lái),該校的辦學(xué)規模從進(jìn)入集團前的450人發(fā)展到2680人。

集團化辦學(xué)在義務(wù)教育基本均衡階段能有效發(fā)揮作用的主要原因在于集團化辦學(xué)由名校對片區內學(xué)校進(jìn)行冠名并開(kāi)展實(shí)質(zhì)性幫扶,能極大地降低擇校成本,滿(mǎn)足社會(huì )需求。在優(yōu)質(zhì)均衡階段,集團化辦學(xué)的定位不能僅局限于降低“擇校熱”,而是要切實(shí)起到帶動(dòng)集團內所有學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展,擴大優(yōu)質(zhì)教育供給總量支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用。

《意見(jiàn)》第七條指出,要推進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校挖潛擴容。對有條件的、辦學(xué)水平和群眾認可度較高的學(xué)校,“一校一案”合理制定挖潛擴容工作方案,通過(guò)充分利用現有校舍資源、改擴建教學(xué)樓、建設新校區、合并周邊薄弱學(xué)校、傾斜調配教師編制等方式,在不產(chǎn)生大班額情況下,進(jìn)一步擴大學(xué)位供給。在集團化辦學(xué)中牽頭冠名的學(xué)校都是優(yōu)質(zhì)學(xué)校,依據文件精神來(lái)看,未來(lái)教育集團內部的頭部學(xué)?;驅⒂瓉?lái)新一輪擴張。

《意見(jiàn)》第八條指出,要加快新優(yōu)質(zhì)學(xué)校成長(cháng)。根據區域優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標,按照3至5年一周期制定新優(yōu)質(zhì)學(xué)校成長(cháng)發(fā)展規劃,落實(shí)支持政策和保障措施,通過(guò)高起點(diǎn)舉辦新建學(xué)校、改造幫扶基礎相對較好的學(xué)校等方式,加快辦好一批條件較優(yōu)、質(zhì)量較高、群眾滿(mǎn)意的“家門(mén)口”新優(yōu)質(zhì)學(xué)校。按照文件精神,新組建教育集團應更加關(guān)注新建優(yōu)質(zhì)學(xué)校和過(guò)去基礎相對較好的學(xué)校。這意味著(zhù)擴優(yōu)提質(zhì)背景下的集團化辦學(xué)在集團校選擇上與過(guò)去有所不同。以擴優(yōu)提質(zhì)為目標的集團化辦學(xué)的主要任務(wù)是要打造優(yōu)質(zhì)學(xué)校發(fā)展聯(lián)盟,所以過(guò)去在義務(wù)教育基本均衡階段集團化辦學(xué)的一些做法可能不再適合優(yōu)質(zhì)均衡和擴優(yōu)提質(zhì)階段的新形勢。

集團化辦學(xué)助力擴大普通高中優(yōu)質(zhì)教育總量

《意見(jiàn)》第十一條提出,擴大優(yōu)質(zhì)高中教育資源。深入挖掘優(yōu)質(zhì)普通高中校舍資源潛力,增加學(xué)位供給,并結合實(shí)際優(yōu)化招生計劃安排,有序擴大優(yōu)質(zhì)普通高中招生規模。通過(guò)區域內集團化辦學(xué)、城鄉結對幫扶、教育人才“組團式”幫扶國家鄉村振興重點(diǎn)幫扶縣、部屬高校和省屬高校托管幫扶縣中等方式,持續擴大優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源總量。

可見(jiàn),優(yōu)質(zhì)高中發(fā)展迎來(lái)了新機遇,在改善辦學(xué)條件、擴大招生計劃、作為龍頭校組建教育集團等方面獲得了政策支持。前面提及在擴優(yōu)提質(zhì)背景下新組建的區域教育集團旨在擴大優(yōu)質(zhì)教育總量,因此,新組建高中教育集團主要應以協(xié)同扶持實(shí)力相近學(xué)校組團發(fā)展為宜。當然,在基本均衡階段組建的以扶弱為目標的教育集團仍可以繼續發(fā)揮相應的作用。

《意見(jiàn)》第十二條提出,推動(dòng)普通高中多樣化發(fā)展。建設一批具有科技、人文、外語(yǔ)、體育、藝術(shù)等方面特色的普通高中,積極發(fā)展綜合高中。支持一批基礎較好的地區和學(xué)校率先開(kāi)展特色辦學(xué)試點(diǎn)。因此,優(yōu)質(zhì)普通高中可以利用其在學(xué)科方面的優(yōu)勢支持其他普通高中在科技、人文、外語(yǔ)、體育、藝術(shù)等學(xué)科上辦出特色,也可以通過(guò)共享選修課程等方式扶持其他普通高中特色發(fā)展。當然,在縣域內成立高中教育集團對學(xué)生規模與縣域人口體量有一定要求。高中階段的教育集團主要應考慮人口40萬(wàn)以上的縣域,尤其是人口80萬(wàn)以上的縣域與大城市人口較多的區縣。如果縣域內人口過(guò)少,則無(wú)成立教育集團的必要。

總之,高中階段實(shí)施集團化辦學(xué)相對于義務(wù)教育階段有較大的困難,需要的人口條件更為嚴格,適合規模大的縣域與城區。

健全集團化辦學(xué)管理運行機制

2018年,北京市印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)集團化辦學(xué)的指導意見(jiàn)》,文件中明確了集團化辦學(xué)的4項主要任務(wù),一是要加強統籌,優(yōu)化集團辦學(xué)布局。統籌區內、跨區集團辦學(xué),規范異地集團辦學(xué)。二是規范發(fā)展,完善集團治理結構。合理確定集團規模,探索集團學(xué)校進(jìn)有所需、退有所據的動(dòng)態(tài)管理機制;完善內部組織機構。三是促進(jìn)共享,發(fā)揮資源輻射作用。促進(jìn)集團內場(chǎng)地設施資源共享、支持課程教學(xué)資源共享、鼓勵集團內干部教師交流,倡導文化引領(lǐng)集團學(xué)校內涵發(fā)展。四是改革創(chuàng )新,激發(fā)集團發(fā)展活力。探索更加靈活的用人制度,優(yōu)化干部教師薪酬制度,創(chuàng )新人才聯(lián)合培養和貫通培養機制。

從北京市關(guān)于集團化辦學(xué)的指導意見(jiàn)中可以看出,當前集團化辦學(xué)的管理與運行機制還有待健全與完善。

首先,應明確依托公立中小學(xué)成立的教育集團,其服務(wù)范圍應限制在本區縣范圍內?;A教育階段學(xué)校的管理權限主要在區縣,異地集團化辦學(xué)會(huì )帶來(lái)很多問(wèn)題。除了由大學(xué)牽頭的教育集團或明確承擔國家戰略的教育集團外,應禁止公立學(xué)校牽頭成立跨區域的異地教育集團。

其次,在擴優(yōu)提質(zhì)背景下,集團化辦學(xué)的主要目標是擴大轄區內優(yōu)質(zhì)教育總量。但如果超過(guò)合理規模則容易導致管理失控,引發(fā)教育質(zhì)量下降,進(jìn)而違背教育集團成立的初衷。如果教育集團采用關(guān)系緊密的一體化法人模式,集團校的數量應控制在3—6所為宜。如果把數量眾多的學(xué)校納入一個(gè)集團進(jìn)行管理,不僅對總校長(cháng)的個(gè)人能力是巨大挑戰,在內部治理方面也會(huì )面臨嚴峻考驗。

最后,要因地制宜在集團內部建立科學(xué)合理的內部治理體系。從總校與分?;蛐^的關(guān)系看,集團化辦學(xué)主要有三種基本模式。第一種是關(guān)系緊密的一體化模式,即法人一體化,校名一體化,財務(wù)一體化,人事一體化,業(yè)務(wù)一體化。在教育集團中,由總校長(cháng)負責集團內部所有學(xué)校的運營(yíng),集團或總校長(cháng)有權統籌各學(xué)校預算,統籌人員安排與使用,統籌課程與教學(xué)等重要事務(wù)。

第二種是松緊結合的準市場(chǎng)模式。在這種治理結構中,總部是戰略輸出單元,分?;蛐^是責任中心。集團總部的任務(wù)主要是制定戰略,遴選委派分?;蛐^負責人,協(xié)調資源,指導關(guān)鍵業(yè)務(wù),進(jìn)行考核,總?;蚣瘓F總部不直接參與分?;蛐^運營(yíng)。法人仍可以授權給集團總校長(cháng),對外統一使用一體化校名,但分校與校區仍保有相對獨立的人事、財務(wù)和業(yè)務(wù)等方面的權力。

第三種是關(guān)系松散的聯(lián)盟協(xié)作模式,即集團內各學(xué)校保持獨立法人地位,獨立運作,各校以聯(lián)盟校(理事)身份開(kāi)展協(xié)作活動(dòng)。集團內部可以由實(shí)力最強的學(xué)校出任聯(lián)盟理事長(cháng),負責教育集團活動(dòng)的召集,并推動(dòng)落實(shí)聯(lián)盟商定的各項事宜。如資源共享計劃、協(xié)調內部競爭秩序等。在集團內部各聯(lián)盟學(xué)校地位平等,主要依靠協(xié)商與互助開(kāi)展活動(dòng),各校進(jìn)行差異化發(fā)展。

在以上三種治理模式中,第一種模式對集團管理者素質(zhì)要求較高,在實(shí)踐中很少使用。多數集團化辦學(xué)采用第二、第三種模式或介于第二與第三種模式之間的其他模式。如集團內設立一位總校長(cháng),實(shí)行校名一體化,但總校長(cháng)僅為集團母校法定代表人,各校區或分校校長(cháng)雖由總校長(cháng)負責委派,但具有獨立的法定代表人資格,各學(xué)校的財務(wù)、人事、主體業(yè)務(wù)仍相對獨立。

總之,集團化辦學(xué)是一項非常復雜的工作,盡管在義務(wù)教育基本均衡階段,集團化辦學(xué)發(fā)揮了積極作用,但同時(shí)也存在諸多問(wèn)題。在擴優(yōu)提質(zhì)和義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡階段,集團化辦學(xué)既要承擔起擴大優(yōu)質(zhì)教育總量的新任務(wù),還要不斷健全管理運行機制,在大膽實(shí)踐的同時(shí)及時(shí)總結經(jīng)驗教訓持續改進(jìn)。

(作者系北京師范大學(xué)教授、博士生導師)

責任編輯:徐楊

《中國民族教育》2024年第6期

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